監(jiān)察制度是中國(guó)古代官制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。學(xué)習(xí)古代政治制度,應(yīng)當(dāng)對(duì)古代監(jiān)察制度的演變過(guò)程和特點(diǎn)有所了解。
一、監(jiān)察制度的演變過(guò)程
1.春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期:有了帶監(jiān)察性質(zhì)的“御史”之職。
2.秦漢時(shí)期:秦始皇一統(tǒng)天下,置御史大夫。漢設(shè)御史臺(tái),歸屬辦理宮中內(nèi)務(wù)的少府,在中國(guó)歷史上第一次出現(xiàn)了專門(mén)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。漢武帝時(shí)期將天下分為十三部監(jiān)察區(qū),由刺史代表皇帝對(duì)地方實(shí)行監(jiān)察。京師長(zhǎng)安附近七郡為司隸校尉部,司隸校尉除三公之外對(duì)朝廷百官都可彈劾。
3.魏晉以來(lái),監(jiān)察制度有兩個(gè)方面的變化:一是御史臺(tái)從少府中獨(dú)立出來(lái),成為由皇帝直接掌握的獨(dú)立監(jiān)察機(jī)構(gòu);二是不再設(shè)置固定的地方監(jiān)察機(jī)關(guān),改由中央不定期地派遣巡御史監(jiān)察地方官吏;而御史的職權(quán),也不斷加強(qiáng)。
4.隋唐兩代:特別是唐代,將御史臺(tái)分為三院,各司其責(zé):臺(tái)院“掌糾舉百僚,推鞫獄訟”;殿院“掌殿廷供奉之儀式”;察院“掌分察百僚,巡按郡縣,糾視刑獄,肅整朝儀”,使監(jiān)察制度更趨完善。
5.宋元時(shí)期:宋代監(jiān)察制度的變化主要是在地方設(shè)立通判,兼掌對(duì)地方官的監(jiān)察,成為皇帝在地方上的耳目。元代尤重監(jiān)察御史,御史臺(tái)與出令的中書(shū)省互不統(tǒng)屬;御史大夫有權(quán)直接選任臺(tái)官,因而大大提高了監(jiān)察官員的地位。
6.明清兩代:改御史臺(tái)為都察院,雖有左右都御史掌院,但各道監(jiān)察御史的活動(dòng)則直接受皇帝節(jié)制,不受都御史統(tǒng)轄,同時(shí)擴(kuò)大并加強(qiáng)了監(jiān)察御史的活動(dòng)范圍及權(quán)力。明朝以后又設(shè)六科給事中,對(duì)禮、戶、吏、兵、刑、工六部官員進(jìn)行督察,并就六部活動(dòng)向皇帝進(jìn)行規(guī)諫,以牽制宰相的權(quán)力。清朝雍正年間,將六科給事中并入都察院,一方面以六科給事中“稽查六部百司之事”,另一方面又以十五道監(jiān)察御史“糾察內(nèi)外百司之官邪”,成為既可對(duì)皇帝進(jìn)行規(guī)諫,可以評(píng)論朝廷大政,又可糾彈官吏的“科道”制,實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)一。
二、中國(guó)古代監(jiān)察制度的主要特點(diǎn)
1.以司法介入為手段,以保持官員廉潔、鞏固政權(quán)為目的。朝廷綱紀(jì)的主要內(nèi)容和形式是封建統(tǒng)治階級(jí)制定的法律和法令,所以歷代皇朝莫不把監(jiān)督法律、法令的實(shí)施作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要任務(wù)。御史臺(tái)或都察院與刑部、大理寺并稱為“三法臺(tái)”,即三大司法機(jī)構(gòu),而御史也常被稱為“法吏”。御史不僅對(duì)違法官吏進(jìn)行彈劾,也可由皇帝賦予直接審判之權(quán),并對(duì)審判機(jī)構(gòu)實(shí)行監(jiān)督,履行“掌律令,審重獄,察冤枉”的職責(zé),加之在監(jiān)察過(guò)程中對(duì)朝政中存在的弊端向君主實(shí)行勸諫,因而對(duì)封建王朝的統(tǒng)治起到了鞏固作用。
2.監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)十分明確、具體,并具有相對(duì)的獨(dú)立性。御史臺(tái)至東漢時(shí)已開(kāi)始獨(dú)立行使職權(quán),魏晉以后成為皇帝親自掌握的機(jī)構(gòu),臺(tái)官的地位也相對(duì)獨(dú)立,往往不受臺(tái)主牽制,而直接向皇帝上章彈奏,從而減少了壅隔,提高了監(jiān)察效能。與此相聯(lián)系的是監(jiān)察官員權(quán)力的擴(kuò)大。南北朝時(shí),御史就已有“震肅百僚”的威權(quán),到了唐代,御史官階雖不過(guò)八品,但百官與之相遇得下馬讓道,可以直接彈劾中央及地方官員。宋代甚至可以彈劾宰相。宋神宗時(shí),御史中丞呂誨就曾當(dāng)庭彈劾宰相王安石。這種權(quán)力的賦予,對(duì)于官員的廣泛監(jiān)督,應(yīng)該是行之有效的。
3.對(duì)監(jiān)察官員權(quán)力的制約。古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)及官員相對(duì)獨(dú)立,有職有權(quán),是廉政建設(shè)中制衡機(jī)制的體現(xiàn)。這是以權(quán)力制約權(quán)力。從整個(gè)政治結(jié)構(gòu)來(lái)看,是同體監(jiān)督;但從結(jié)構(gòu)內(nèi)部的相互制約來(lái)講,其相對(duì)獨(dú)立,又是異體監(jiān)督的表現(xiàn)。監(jiān)察官員權(quán)力過(guò)大,不加制約也不行。開(kāi)元年間,唐玄宗就規(guī)定彈奏應(yīng)先通過(guò)御史臺(tái)副長(zhǎng)官御史中丞,再通報(bào)中書(shū)、門(mén)下,然后方可彈奏。唐中宗時(shí)又下令彈劾官員必須先送奏章,有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后才可當(dāng)庭彈奏。在一定程度上限制了御史的權(quán)力。宋代又給尚書(shū)省以奏報(bào)御史失職之權(quán),使政府與監(jiān)察部門(mén)相互牽制。這種制約權(quán)力的方法,在廉政肅貪、保證監(jiān)察制度的正確施行中起到了一定作用。